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农业补贴改革需提高精准性和指向性
2016-04-11 15:19:46 来源: 作者: 【 】 浏览:522次 评论:0

为支持农民使用优良作物种子、提高良种覆盖率,2002年中央对大豆试点良种补贴,目前已扩展到水稻、小麦、玉米、棉花、油菜籽等10多个农作物品种,其中水稻、小麦、玉米、棉花实现全国覆盖;为调动农民种粮积极性、稳定发展粮食生产,2004年中央对种粮农民试点直接补贴,2006年已覆盖到全国所有省份;为缓解减轻化肥、柴油等农资价格上涨对农民种粮影响,保障种粮合理收益,2006年中央出台农资综合补贴政策。这三项对农民直接补贴资金由2002年1亿元、2004年144.5亿元、2006年302亿元,快速增加到2010年1080亿元,2013年已突破1400亿元,2015年中央预拨资金达1434亿元。

总体而言,三项补贴的政策目标十分清晰、指向非常明确,提高良种覆盖率,调动种粮积极性和稳定发展粮食生产。但政策在各省的操作却有显著不同。粮食直补和农资综合补贴,有些省份按计税土地面积、计税常产进行补贴,如河南、四川、黑龙江、安徽等省;另一些省份则按粮食实际种植面积补贴,如江苏、江西、河北等省。再如良种补贴,一部分省份采取直接补贴现金的方式,与粮食直补和农资综合补贴类似,按作物实际种植面积补贴,如湖北省;有些省份则采用差价供种的方式,农民低价购置良种,政府补贴中标供种企业,如河南省。在政策实施的前几年,这几项措施对提高良种普及率、调动农民种粮积极性确实有显著作用。但随着时间的推移,刺激粮食生产的政策效应递减,尤其以按计税土地面积实施的粮食直补和农资综合补贴为甚,基本没有生产激励作用。部分补贴措施已经由当初对粮食生产的支持转向目前对农民收入的支持。这已经被大量研究和实践所证明,但明显脱离了补贴政策出台的初始出发点。对此,2008年十七届三中全会文件《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,已经把粮食直补和农资综合补贴表述为“综合收入性补贴”。但这并非补贴本意,只是对既定事实的一种追认。

农业补贴改革:背景与诉求

粮食问题始终是中国农业的核心问题。今后一段时期,稳定发展粮食生产、确保粮食供给与安全,挑战更加严峻、任务更加艰巨。一方面,国内农业物质投入、土地和劳动力成本持续增长,推动粮食生产成本的持续上涨。2008年以前主要是农资价格大幅上涨的推动,近年则是土地和劳动力成本快速上涨的推动。另一方面,国际市场粮价呈现趋势性下滑,国内国际粮食价格倒挂、国内原粮与成品粮价格倒挂等,使得国内粮价难以持续上涨。粮价“地板”上涨和“天花板”下压的矛盾日益突出,种粮比较效益不断下滑,经济作物对粮食作物的挤占、弱者种粮等现象日益显现,粮食生产“兼业化”、“副业化”、“边缘化”等问题日益突出。

如何调动粮食生产积极性?显然,必须持续加大政策支持力度。但是,我国还只是处于工业化中期阶段,国力、财力仍然相对有限,农业基础设施建设、农村社会事业发展(如医疗、教育、养老)所需投入巨大,必须用好有限的农业补贴资源。因此,现阶段农业补贴的实施原则是以核心产品为主,防范补贴范围无节制的扩大,政府要明确补贴的目标,尽可能减少市场干预和扭曲,对绝大多数农产品发挥市场机制的决定性作用。就粮食而言,对新增补贴应坚持与粮食生产的实际行为挂钩;对现行补贴,没有生产激励效应的综合性收入补贴,应积极推动政策改革、探索政策调整方案,盘活和利用固化的存量补贴;试点与粮食生产挂钩,进一步提高农业补贴的精准性和指向性,实行种粮者得补贴,不种不补贴,多种多补贴,让种粮者真正获益。

此外,伴随近年土地流转的不断兴起和快速推广,新型农业经营主体正在农村大范围、大规模流转土地进行农业生产。数据显示,截止到2013年底,我国已流转耕地面积超过3.4亿亩,是2008年底的3.1倍,流转比例达到26%,主要流向农业产业化龙头企业、农业社会化服务组织、农民专业合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体,其中经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户,家庭农场超过87万个。新型农业经营主体,一般只获得良种补贴、种粮大户补贴,但其对现行粮食直补、农资综合补贴等持有不同意见。因为,粮食直补和农资综合补贴等补在土地上,补给了拥有土地的农民,而不是补贴给实际生产者。“种粮不得补贴、不种粮却有补贴”这种声音不断加强,也代表了一个新利益群体的呼声。

综合而言,农业三项补贴改革试点,目标或在于提高农业补贴的精准性和指向性,基本方向是与粮食生产有效挂钩,最大可能是与粮食生产者的实际种植面积挂钩,由原本补贴耕地所有者向补贴实际经营者转变,有效发挥补贴对粮食生产的激励作用、对种粮者利益的保护作用。

新型农业经营主体:发展的问题与支持的取向

新型农业经营主体不断涌现,并积极参与到农村土地流转和农业经营当中,极大丰富了粮食生产主体的内涵,特别是粮食生产和服务所具有的规模效应,规模经济已成为促进新型农业经营粮食生产的重要原因。但大量研究同时也表明,规模经营主体在土地流转后的农业经营中,非粮化、非农化趋势十分明显。《河南省农村土地流转情况调查报告》数据显示,河南省一般农户流转土地的非粮比例为40%,而土地经营大户的非粮比例从2010年的43.7%提高到2013年的60%;华南农业大学2011年在全国的问卷调查也显示,未参与土地流转的农户,粮食种植面积占比为74.3%,而转入农地农户的种粮比重仅占60.2%。

究其原因,农村土地流转后,原本农民自有土地种粮的机会成本(无需支付)是隐性成本,变为了土地流转者所需支付的实际租金,这成为经营者的显性成本,进而抬高了农业生产成本。在部分南方省份,耕地流转费用每亩一般在500元以上,有些高达800元、甚至1000元以上,已经大大高于粮食生产利润。如果用流转土地种粮显然亏损,因此只会推动流转土地流向高风险、高收益的经济作物和特色作物经营。与高收益伴随的是高风险,一旦经营失败,高租金成为新型农业经营主体的枷锁和负担。在东北地区,每亩土地流转费用在350-400元,土地所有者获得的土地租金与粮食生产者获得的经营利润大体相当,对种粮者的积极性也是一种打击。因此,土地流转成本大幅增加、过度使用农业投入品造成的物化费用增长,这些对当前粮食生产利润下降的影响,应引起关注和重视。

笔者的看法是,粮食生产主体在不同地区可能会表现不同。就新型农业经营主体而言,无论是南方,还是北方,产业化龙头企业成为粮食生产的主体力量的可能性不大。南方山区和丘陵,受农业禀赋特征影响,粮食生产规模化存在较大挑战,适度规模经营可能走向附加值更高的经济作物和特色作物;北方平原地区和东北地区,由于农业社会化服务的快速发展,是否真的需要采取土地流转集中的方式,用新型农业经营主体规模经营代替原有农户经营?土地流转应是市场机制的作用,由农民自己探索、市场自发形成,而未来谁是中国粮食的生产主体,将取决于粮食经营效益,以及粮食产业和新型要素市场发育。例如:农业社会化服务市场、农业职业经理人市场、农业生产要素市场等发育与发展。目前新型农业经营主体,或许一部分将成为粮食生产主体,或许还会诞生其他新型粮食经营主体。

目前新型农业经营主体所从事的农业经营,应将更多的重心和精力放置到产品开发、市场开发、品牌建设等产业链和供应体系建设,而不应仅是关注生产环节,成为农民的替代者或是“新农民”;应更多以市场引领农业生产、促进农产品经营,而不应依赖政府的补贴与支持。否则,如果将目标着眼于获取财政项目资金和政策支持,盲目大规模生产,可能面临价格大幅下跌、产品滞销等一系列问题。近年,这类问题已经频繁爆出,其实体现了一种“重生产、轻加工、轻流通、轻市场”的思维。尽管有关部门已经引导在农产品绿色通道、农超对接、农产品电子商务等方面进行探索,对此应当进一步加大政策支持力度。在生产环节上,新型农业经营主体面临自然风险、市场风险、投资资金不足、贷款难等难题,应更多地倚仗市场化的政策支持新方式。如健全农业灾害保险制度,甚至是重构农业灾害保险制度,探索对冲市场风险的保险新机制,如农产品风险基金、价格指数保险,对金融机构新型农业经营主体贷款给予扶持、对新型农业经营主体贷款实行利息优惠、利息补贴。

农业补贴改革:应关注四点取向

三项农业补贴(农资综合补贴、种粮农民直接补贴和农作物良种补贴)改革即将在安徽、山东、四川、湖南、浙江等5省的部分市县开展试点,建议围绕提高补贴精准性和指向性的目标,调整完善农业补贴政策,探索与粮食实际生产挂钩,有效发挥补贴对粮食生产的激励作用、对种粮者利益的保护作用。

第一、应当与粮食生产经营的实际行为挂钩。三项农业补贴可以重点向种粮大户、家庭农场、农民专业合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜,但必须确保与粮食实际生产行为联系起来,而不能仅仅凭借新型农业经营主体的身份确定。只有新型经营主体实实在在进行了粮食生产,才能给予补贴支持。即补贴是针对所有的粮食生产行为,不论生产者属不属于新型农业经营主体,而不是针对新型农业经营主体。

第二、以此为契机,建立农业补贴基础信息系统。如果要与生产者的粮食实际种植面积有效挂钩,其基础工作必须细致、准确,如掌握地块信息、土地流转信息、种植信息等数据。因此在试点地区,以此为基础,充分应用卫星遥感等现代信息技术,结合农户承包地登记、确权及农业普查等工作,加快建立以农户为单位的耕地资源、土地流转与粮食实际种植面积基础数据库和空间信息管理系统,为今后开展各类政策性补贴、农业保险、粮食估产等奠定技术基础。

第三、可以调整为事后补贴。在粮食播种后,由生产者自行申报、张榜公示监督、补贴信息系统核查,在粮食收获季节后进一步核实和发放补贴。但必须对提供虚假数据申报者建立严格的惩罚机制。如此,既为建立补贴基础信息系统提供原始数据,同时只对粮食实际种植者给予补贴,防范以不同经营主体身份套取补贴的可能风险。

第四、关注和研究由补贴耕地所有者调整为补贴实际生产者对土地流转、土地租赁的可能影响。如果将三项补贴调整为对生产者的直接补贴,会进一步推高土地流转费用,增加土地流转的谈判费用和交易成本,由此可能形成对土地流转的抑制。补贴资金将会根据流转双方的谈判能力进行合理的重新分配。

对新型农业经营主体发展和壮大,建议考虑以市场为导向的政策支持措施:一是健全农业保险体系,完善自然灾害保险制度、探索市场风险保障体系,增加保险品种、保费补贴、提高赔付率,关键要覆盖到新型农业经营主体及其流转经营土地。二是,对新型农业经营主体投资农业基础设施给予一定额度的投资补贴、低息贷款、信贷贴息或者奖励。三是,对新型农业经营主体从事农产品加工、技术研发、市场开发、品牌建设等相关活动,予以信贷贴息、奖励等支持。

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